Бешеный принтер отладили? Гражданский и арбитражный процесс, исполнительное производство

Фото Право.Ru

Количество принимаемых парламентом законов год от года растет, и россияне просто не успевают подстраиваться под новые "правила игры". А хаотичная правка действующих кодексов усложняет ведение бизнеса. Так, например, правки в НК вносятся в среднем раз в две недели, в КоАП - каждые десять дней. К таким выводам пришли эксперты Центра стратегических разработок (ЦСР) Алексея Кудрина, которые проанализировали изменения в федеральном законодательстве за последние два десятилетия. Бороться с нестабильностью регулирования они предлагают разными способами: от "гуманного" выстраивания диалога между фракциями при обсуждении инициатив до "тотального" моратория на правку действующих законов.

"Бешеный принтер" набирает обороты

Исследование охватывает период с 1 января 1994 года по 31 июля 2016 года, за этот временной отрезок в России приняли 6700 федеральных законов (см. диаграмму ), и лишь 670 из них были базовыми (то есть не предусматривали изменение, отмену, приостановление или распространение действия других законов). Согласно статистике, число принимаемых парламентом инициатив стабильно растет почти во всех отраслях права, за исключением международных отношений (в этой сфере наметился тренд на уменьшение ежегодно принимаемых актов). Так, если в 1994 году приняли 80 законов, то в прошлом году - уже 524. Пик законотворческой деятельности пришелся на 2014 год - тогда Федеральное собрание приняло, а глава государства утвердил 558 законов. На 1 августа прошлого года отменено 594 закона, из них 122 - базовые

Изменения претерпели 1754 федеральных закона, 4693 остались неизменными (из них 74 - базовые). Причем 4621 "новый" закон вносил изменения или дополнения в уже принятые акты, признавал их утратившими силу или приостанавливал, о чем прямо говорилось в их названиях ("О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ" или "О внесении дополнения в Федеральный закон" и так далее), в 31 законе такого указания не имелось. Авторы исследования делают вывод, что чаще всего изменения вносились именно в "базовое" законодательство, а не в "законы об изменении законов" или "однократные" акты. Ниже можно увидеть, как менялись базовые законы с течением времени.

До 2002-2004 года российские законодатели в основном принимали новые законы, а после этого и до сих пор чаще занимаются правкой уже действующих. Исследователи объясняют это тем, что формирование законодательной системы РФ проходило в два этапа. На первом происходило формирование законодательных норм, с параллельным установлением их взаимосвязи, а на втором (после 2003-2004 годов) началось развитие системы законодательства. Это закономерный результат ее взаимодействия с экономической и социальной системой и системой общества в целом. "Для некоторых отраслей второй этап наступает спустя год-два после вступления в силу базовых для соответствующей отрасли федеральных законов, кодексов", - указывают авторы.

При этом отмечается, что стабильность законодательства можно "измерить" больше не по изменениям "базовых" законов, а по тому, как меняются кодексы, которые "являются фундаментальными законами, охватывающими важнейшую часть нормативного материала определенной отрасли законодательства и непосредственно регулирующими определенную сферу однородных общественных отношений". Именно в них фиксируются устойчивые, важные и типичные аспекты той или иной правовой сферы, поэтому изменения кодексов - это своеобразный индикатор того, насколько стабильна та отрасль, которую они регулируют.

В докладе подчеркивается, что большинство российских кодексов подвергаются правке чаще одного раза в год. А некоторые корректируют почти ежемесячно: например, Кодекс об административных правонарушениях, Налоговый, Земельный, Лесной и Уголовно-процессуальный кодексы. Исключением из общего правила является Таможенный кодекс Таможенного союза. На 31 июля 2016 года период его стабильности составлял 730 дней. Авторы доклада связывают это со сложностью процедуры изменения международного документа.

Причем, если в 2010 году чаще чем раз в месяц менялись только КоАП и Налоговый кодекс, то к 2016 году столь же часто изменения вносились в УПК, Земельный и Лесной кодексы, для остальных "период стабильности" также уменьшился. Например, для АПК он снизился почти в два раза со 189 до 110 дней, для ГПК - с 72 до 48 дней. Сейчас КоАП меняется в среднем каждые 10 дней, НК - каждые две недели.

Исследование выявило еще одну интересную закономерность. На количество принимаемых законов влияют два значимых политических события в жизни страны: парламентские и президентские выборы (в анализируемом периоде в России 12 раз проходили федеральные выборы - прим. ред. ). Так, новая "укомплектация" Госдумы провоцирует рост числа законов, принятых в последний год работы палаты предыдущего созыва. А избрание главы государства, напротив, "тормозит" принятие новых законов в год выборов. Если же происходит смена президента, то через год количество принятых инициатив достигает максимума.

Нестабильность законодательства бьет и по гражданам, и по бизнесу

Итоги исследования вынесли на обсуждение экспертов, которое прошло 25 января в Центре стратегических разработок. В дискуссии участвовали правоведы и практикующие юристы, а также представители бизнес-структур. Они сошлись во мнении, что рост нестабильности законодательства - негативная тенденция. Во-первых, из-за частой смены "правил игры" люди не в состоянии отследить, не нарушают ли они законодательные требования. В результате снижается готовность соблюдать эти нормы. Во-вторых, постоянная правка законов ограничивает возможности планирования для бизнес-структур. Наибольшие трудности возникают, когда новые правила принимают под "занавес" календарного года - это требует оперативного пересмотра уже утвержденных бизнес-планов и бюджетов на грядущий год. Аналогичные проблемы наблюдаются, когда новые требования к отчетности устанавливают в преддверии сдачи отчетов: госорганам требуется время на разработку новых форм отчетности, из-за этого они иногда поступают к бизнесменам всего за пару недель до того, как их уже нужно сдавать.

Эксперты также связали нестабильность правового регулирования с качеством законопроектов и скоростью их принятия. Сейчас качество утверждаемых в России законов оставляет желать лучшего, отмечают специалисты. Их сложно адекватно применять и выполнять, что провоцирует все новые правки. Ведомства штампуют законопроекты, стремясь как можно оперативнее выполнить президентские поручения, а экспертам отводят мизерный срок для оценки законодательных инициатив (иногда заключение нужно подготовить фактически за день). В итоге в Думу попадают "сырые" законопроекты, которые стремительно проходят через конвейер трех парламентских чтений: нередко они принимаются в первом чтении за один день, а на внесение поправок отводится максимум неделя. По сути стадия обсуждения, в рамках которой можно было бы обнаружить и ликвидировать недочеты, пропускается.

От парламентской дискуссии до моратория на правку законов

Уйти от нестабильности регулирования, по мнению экспертов, можно за счет введения моратория или частичного ограничения на правку законов. Однако у такой меры есть свои риски, а именно сохранение некачественных или устаревших положений, которые лишь навредят бизнесу и гражданам. Другая группа специалистов предложила исправлять дефекты уже принятых норм с помощью судебной практики, тогда не потребуется внесения новых правок. При этом, подчеркивают эксперты, нужно развивать механизмы, которые могли бы отсеивать некачественные инициативы. Наглядным примером этого является процедура корректировки Гражданского кодекса, которая предусматривает обязательный этап оценки поправок президентским Советом по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства. А изменения в Уголовный кодекс можно вносить, только заручившись одобрением Верховного суда. Такие "экспертные фильтры" были бы не лишним установить для поправок в каждый базовый кодекс, считают эксперты.

При этом многие из участников дискуссии сошлись во мнении, что эффективным способом повысить качество принимаемых законов станет развитие парламентской дискуссии. Для этого в Госдуме должна быть партийная и фракционная конкуренция, в противном случае стимулов к тщательному обсуждению инициатив так и не появится, считают специалисты. Если же развитие конкуренции между фракциями окажется невыполнимой миссией, можно установить запрет на ускоренное рассмотрение проектов вне регламента, а также усилить "вес" заключений правового управления Госдумы, который состоит из "грамотных специалистов", отметили участники собрания ЦСР. Кроме того, отдельные эксперты высказались за запрет на принятие законов "о внесении изменений в законы о внесении изменений", так как подобная форма законотворчества не дает в полной мере оценить содержание поправок.

Новый созыв Госдумы также осознает, в чем проблемы качества законотворчества и работает над их решением, передают "Ведомости" точку зрения Александра Пожалова из Института социально- экономических и политических исследований (ИСЭПИ). Так, например, претерпел изменения регламент работы Госдумы: теперь законопроекты невозможно рассматривать в ускоренном режиме. Пока что действует неформальный запрет на внесение в кодексы несогласованных поправок под видом депутатских, но вскоре он приобретет законодательную силу.

Политолог Екатерина Шульман выступает за парламентскую конкуренцию для повышения качества законов. Она считает, что если по спорному закрнопроекту нет единого мнения, возникает необходимость дискутировать, привлекать экспертов, выносить его на общественное обсуждение. В итоге закон рассматривает медленнее, но получается более осмысленным и продуманным. Кроме того, еще одним действенным методом может стать не жесткий мораторий на ограничение права законодательной инициативы, а "мягкий" - запрет на ускоренное рассмотрение проектов, ограничение их "срока годности" (о чем также уже говорят и сами депутаты), проведение парламентских слушаний по наиболее важным из них.

Гражданский и арбитражный процесс, исполнительное производство

В основном принятие законов в этой отрасли с 1994 по 2016 годы подчинялось тем же правилам, которые характерны для утверждения федеральных законов в целом. То есть отмечается ежегодная тенденция к нарастанию числа принятых инициатив. Однако имеются некоторые отличия: так, локальные максимумы законодательной активности пришлись на 2011 и 2015 год (в обшей статистике это 2010 и 2014 годы), локальный минимум - на 2014 год (в то время как в стране, наоборот, был пик активности законодателей). Скачок 2015 года мог быть следствием упразднения в августе 2014 года Высшего арбитражного суда, что потребовало внесения правок в нормы других законов, относящихся к этой отрасли. При этом прослеживается еще одна закономерность: на отрезке 1994-2003 годов в основном принимались новые акты, а с 2004 года до середины прошлого года (конец отчетного периода) вносились правки в уже существующие.

"Эволюция российского гражданского и арбитражного процесса во втором десятилетии 2000-х характеризуется существенным всплеском активности законодателей, значительно изменяющей процессуальные институты, заложенные в начале тысячелетия в связи с принятием Гражданского процессуального и Арбитражного процессуального кодексов новой России", - отмечает Олег Харитонов, старший юрист Арбитражной практики юрфирмы . 2010-2012 годы стали периодом изменения гражданского процессуального законодательства, направленного на некоторую унификацию подходов судебной системы при рассмотрении дел в вышестоящих инстанциях по модели, заложенной ранее в арбитражном процессе, говорит эксперт. А с 2014 года можно проследить обратную тенденцию, когда арбитражный процесс частично изменялся для адаптации подходов, в частности, к обжалованию судебных актов по образцу, существующему в гражданском процессе, причиной чему, безусловно, стало упразднение Высшего арбитражного суда и переход его функций к Верховному суду , подчеркивает юрист.

По мнению Харитонова, 2015-2016 годы могут похвастаться, во-первых, полноценной реформой в сфере гражданского процесса и иного связанного законодательства в связи с принятием нового кодифицированного акта, Кодекса административного судопроизводства, направленного на урегулирование вопросов рассмотрения судами общей юрисдикции административных дел из публичных правоотношений и дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, обладающих нормативными свойствами. "Это, в первую очередь, повлекло изъятие соответствующих институтов из ГПК, - отмечает юрист. - Во-вторых, в связи с реформированием системы рассмотрения споров третейскими судами в указанный период были существенно изменены гражданский процессуальный и арбитражный процессуальный кодексы, а также законодательство о третейских судах и международном коммерческом арбитраже".

Тенденция развития этих отраслей заключается в постепенном создании единого процесса, говорит юрист Софья Карпенкова . "Возможно, это связано с упразднением ВАС и, вероятно, является достаточно предсказуемым, поскольку концепция единого процессуального кодекса была предложена уже довольно давно, - продолжает она. - Кроме того, все больше споров возможно передать на рассмотрение третейских судов, например, законодатель допустил передачу на их рассмотрение некоторых категорий корпоративных споров. Если специфика дела позволяет рассматривать его третейским судом, то, действительно, возможность передачи позволит существенно разгрузить суды". Карпенкова также напомнила о недавнем принятии КАС, который включил в себя положения, ранее регулируемые АПК. "Ввиду того, что КАС был принят относительно недавно, практика, равно как и процесс, еще формируются. И как раз на примере КАС можно проследить тенденцию сближения процессов, о которой говорилось выше, поскольку КАС сочетает в себе элементы обоих процессов", - резюмирует юрист.

Банкротство

Юрист Сергей Морозов отмечает общую тенденцию к кодификации норм, регулирующих банкротство: в действующий закон о банкротстве были инкорпорированы нормы о несостоятельности кредитных организаций (ранее этот вопрос регулировался отдельным законом) и о банкротстве граждан, в отношении которых также выдвигались предложения о необходимости урегулирования данного института специальным законом. При этом законодатель продолжает развивать институты банкротного права путем внесения в закон многочисленных поправок, говорит Морозов. В частности, наибольшая активность проявляется по следующим вопросам: 1. регулирование деятельности арбитражных управляющих (это проявляется как в уточнении требований к ним, так и в ужесточении ответственности за ненадлежащее исполнение обязанностей, возложенных на управляющего законом); 2. закрепление в законе новых гарантий прав дольщиков при банкротстве застройщика; 3. привлечение контролирующих лиц к субсидиарной ответственности: в частности, законодатель несколько расширил понятие контролирующего лица, а также подтвердил обоснованность судебной практики, которая допускала привлечение контролирующих лиц к ответственности даже после прекращения дела о банкротстве.

"Тенденция к развитию банкротного законодательства путем внесения в него поправок, очевидно, продолжится, - полагает Морозов. - Сейчас на рассмотрении в Госдуме находится еще ряд проектов, предлагающих внесение значительных изменений в данный закон. В частности, всерьез обсуждаются вопросы о замене очередей кредиторов на более дифференцированные классы (по аналогии с США), ограничении участия в деле о банкротстве кредиторов, аффилированных с должником, и применении в деле о банкротстве так называемого "арестового" залога".

Налоги и сборы

Динамика законотворчества в этой сфере повторяет общую активность принятия федеральных законов (отклонения отмечаются только в 2002, 2005 и 2007 годах). При этом в периде с 1994 по 2002 год нельзя говорить об устойчивой законодательной политике, подчеркивается в докладе. С 1999 года вступила в силу первая часть Налогового кодекса, с 2001 года - вторая. С 2003 года законодатели в основном вносят правки в уже действующие акты, регулирующие эту отрасль.

Предпринимательская деятельность

Число новых законов, регулирующих бизнес-сферу, на протяжении отчетного периода менялось иначе, чем изменялось общее количество принимаемых федеральных инициатив. Локальный минимум в этой отрасли не совпал с общим в 2003 году, а локальные максимумы были одинаковыми только в 1999 и 2007 годах. Увеличение в 1995-1996 годах количества законов, затрагивающих интересы предпринимателей, в докладе связывают с принятием первой и второй частей ГК, что потребовало принятия предусмотренных этим кодексом федеральных законов и приведения их в соответствие с уже действующими. Причем правка начала преобладать над принятием новых законов с 2003 года.

Судоустройство, адвокатура, нотариат, органы юстиции

Пик законотворческой активности в этой сфере, который пришелся на 2007 год, авторы исследования связывают с принятием поправок в первую статью закона "Об общем числе мировых судей и количестве судебных участков в субъектах РФ". Такое число изменений, принятых отдельными законами в течение года, является исключительным. Закон приняли в 1999 году, в 1999-2006 годах он менялся 10 раз, а в период с 2008 по 2016 год претерпел 42 поправки. Это объясняется тем, что с 2007 года вступила в силу новая редакция п. 4 ст. 4 закона о мировых судьях, согласно которой верхнюю границу численности населения на один судебный участок сократили с 30 000 до 23 000 человек, что повлекло изменение числа судебных участков во многих субъектах страны. Другие правки в этот закон вносились для того, чтобы адаптировать размещение мировых судов к неравномерности распределения населения по территориям субъектов. Впервые число законов об изменениях превысило количество новых законов в этой отрасли в 2003 году, однако устойчивый характер такая политика приняла в 2006 году.

Гражданское законодательство

Локальные максимумы принятия законов в этой отрасли совпали с общероссийскими в 1995, 2004, 2007 и 2014 годах, локальные минимумы были другими лишь в 2003 и 2008 годах. Динамика принятия новых актов в сфере гражданского законодательства в целом демонстрирует зависимость от двух основных факторов: общей активности принятия новых законов и политики развития отрасли.

С 2002 года по настоящее время федеральные законы в рассматриваемой сфере являются скорее "изменяющими" нежели "концептуально новыми", отмечает Дмитрий Железнов, к. ю. н., адвокат, преподаватель Университета им. О. Е. Кутафина (МГЮА) . "С одной стороны, это хорошо, - продолжает он. - Проводится масштабная реформа гражданского законодательства, регулирование становится более современным и адекватным. В законодательстве находят отражение правовое регулирование вновь появляющихся общественных отношений. С другой стороны, плохо. Внесение изменений в акты гражданского законодательства зачастую являются хаотичными, плохо проработанными и спешно принятыми. Это обстоятельство уже привело к контрмерам - не так давно было запрещено внесение "несистемных" изменений в ГК (см. " ")". Следовательно, на госуровне признали, что подобных правок слишком много, заключает Железнов. Он полагает, что изменение такой фундаментальной отрасли должно проходить "без явных перекосов в какую-либо сторону". "Должны приниматься новые законы, но также должны вноситься и изменения в уже действующие. И все это должно находится ровно в той пропорции, которая позволит избежать путаницы, противоречий и коллизий в их применении", - подчеркивает адвокат.

Уголовное, уголовно-процессуальное, уголовно-исполнительное законодательство

Развитие законотворчества в этой сфере в целом повторяет общие тенденции принятия законов. При этом с 1994 по 2002 год нельзя говорить о преобладании какой-то законодательной политики в сфере уголовного правосудия, поскольку отсутствуют продолжительные периоды с преобладанием новых законов либо законов о внесении поправок (см. диаграмму ). Но с 2003 года однозначно стала преобладать политика поправок. В исследовании это связано с тем, что с июля 2002 года вступил в силу в существенной части УПК (последний из трех кодексов, регулирующих данную сферу).

В сентябре-октябре Конгресс США может рассмотреть и ввести против России сразу несколько санкционных законопроектов. Только в июле ряд конгрессменов (включая тяжеловесов) внесли пять законопроектов, готовятся еще несколько - такое впечатление, что Конгресс тоже становится "бешеным принтером", во всяком случае по вопросам, где есть хоть малейшее упоминание о России.

Такой вал производимой продукции обладает одной важной особенностью - он начинает носить хаотичный, бессистемный и реактивный характер. Что снижает его эффективность (и в США уже говорят о том, что санкции против России работают, но работают неважно). А раз так - возникает соблазн "дожать", приняв еще пару-тройку-десяток санкционных актов. Что еще больше хаотизирует обстановку, никак не приближая Штаты к заявленной цели.

Если взглянуть на санкции, которые США ввели против Ирана (а точнее, вернулись к прежнему санкционному режиму), то видна их экономность и системность. Каждый пункт крайне болезненно бьет по ключевым точкам уязвимости Ирана. Основная уязвимость заключается в том, что агрессивной экспансионистской политикой Ирана стоит Корпус стражей исламской революции, и санкции разрушают экономическую и финансовую устойчивость КСИР, перекрывая ему доступ к ресурсам, не давая Корпусу торговать принадлежащей ему нефтью и получать валюту. Обама, введя санкционный режим в отношении Ирана, сделал его настолько сбалансированным и системным, что Трамп, идущий как таран по всем решениям Обамы, как раз здесь не стал ничего изобретать - конструкция оказалась настолько хороша, что ее вообще не нужно было хоть как-то редактировать. Есть, конечно, и ряд подводных камней, связанных с тем, что Иран обладает пусть и ограниченным, но опытом, как обходить эти, привычные уже для него санкции, но сама конструкция с точки зрения ее сбалансированности почти идеальна.

Санкции же против России у американцев, действительно, получаются все хуже и хуже, так как они имеют сиюминутный (во многом рефлекторный) характер, а кроме того, они носят, скорее, характер внутриамериканской политической борьбы - республиканцев против демократов, а всех вместе - против Трампа. Поэтому в законопроектах о санкциях против России начинают всплывать удивительные вещи - например, запрет администрации принимать решение о выходе из НАТО без одобрения двух третей Конгресса. Где Россия, а где выход США из НАТО.

Для российской знати, которая уже попала под санкции, это, конечно, все равно не слишком большое утешение. Пока самым пострадавшим можно считать Дерипаску, хотя и по другим держателям мафиозных общаков прошлись неслабо. Впереди удар по системообразующим банкам с госучастием - в первую очередь Сбербанку, ВТБ, ВЭБу, ряду недавно национализированных проблемных банков, которые превращают в агентов по реализации тех или иных госпрограмм. Американцы, по всей видимости, отдают себе отчет в невысокой эффективности принимаемых мер, и компенсируют качество принимаемых решений их количеством.

Однако не стоит обольщаться - Россия здесь выступает не в роли субъекта, а скорее, как объект американской политики (точнее, ожесточенной борьбы внутри американского истеблишмента). Трамп - разрушитель. Он сносит конструкции, созданные глобалистами, пытаясь одновременно расчистить площадку для "Пакс Американа 2.0". В этом смысле его противников сложно позиционировать только с точки зрения партийной принадлежности - в рядах республиканцев глобалистов тоже достаточно. Основной задачей Трампа является победа над Европой и Китаем, а не какой-то там Россией. У нас все действия США преподносят как жалкие попытки поколебать монументально попирающего головой небеса Каудильо всех времен и народов, но в данном случае это фантомные имперские боли - нынешняя Россия перестала ставить свой целью догнать даже Португалию,

Трампу нужно решить целую систему уравнений: освободить европейский рынок от российских углеводородов и китайской технологической продукции, при этом не обрушив окончательно режим Путина, чтобы тот не ушел под Китай, несомненно его усилив. Китайскую проблему Трамп решает через торговую войну, целью которой является перенос высокотехнологичных предприятий под юрисдикцию Америки. Однако и здесь обрушение Китая не является для него приоритетом: достаточно, если в китайском руководстве сменятся персоналии - уйдет жесткий Си, а придет гораздо более договороспособный Ли Кэцян (к примеру). Речь не о поиске коллаборационистов в китайской элите, речь о более гибких, способных фиксировать убытки, не доводя их размер до полного банкротства. В банкротстве Китая тот же Трамп совершенно не заинтересован.

Только добившись нужных ему результатов, Трамп может провести переговоры с каждым побежденным (Европой и Китаем в первую очередь), где продиктует условия нового мирного договора. Любая война всегда выглядит одинаково - вначале поражение противника и акт о капитуляции, затем мирная конференция с новым "вечным миром". Война, которую сегодня ведет Трамп с нарождающимся и уже стоящим на ногах глобальным миром, не исключение. Пока в ее проведении никаких отклонений от общих принципов не наблюдается.

Через несколько дней закончит свою работу шестой созыв Государственной думы. Он несомненно войдет в историю страны: такого количества запретительных и откровенно репрессивных законов российский парламент в новейшей истории еще не принимал. Уже спустя несколько месяцев после начала работы текущего созыва Госдума получила название «взбесившийся принтер». Впрочем, к концу срока даже этого названия стало мало: принтер превратился в куда более опасное орудие.

Фотография с сайта Государственной думы

Прощаясь с шестым созывом Госдумы, «Политсовет» решил вспомнить самые одиозные и скандальные законы, принятые российским парламентом с 2012 года. Главная проблема была в том, чтобы выбрать из законотворческого наследия думы всего 10 законов, в буквальном смысле изменивших страну. Как мы понимаем, на самом деле таких законов было куда больше. Наш вариант десятки таков.

Муниципальная реформа

Начать стоит не с многочисленных запретов (о них мы тоже поговорим), а с законов, изменивших политический ландшафт России. Первым и главным здесь является пакет законов о «муниципальной реформе» (целая серия поправок в ФЗ-131 о местном самоуправлении). Принципиальное нововведение, принятое Госдумой, заключается в том, что теперь систему управления городами определяют не сами города, а региональная власть — губернаторы и заксобрания. Это был первый шаг. Второй шаг — губернаторам разрешили отменять выборы мэров, заменяя прямое всенародное голосование назначением по конкурсу. Разумеется, многие губернаторы воспользовались этой возможностью и ликвидировали избираемых мэров на корню. Народ реформой особо не интересовался, не протестовал и, кажется, даже не заметил, как его лишили права выбирать городскую власть. Местное самоуправление, и без того слабое, оказалось окончательно встроенным в пресловутую вертикаль.

Избирательные фильтры

Другие политически важные нововведения в законодательстве связаны с поправками в законы о выборах губернаторов, региональных парламентов и Госдумы. С одной стороны, законодательство вроде бы было либерализовано — партий стало больше, формальные требования к участникам выборов смягчены. Но на деле была изобретена такая новация как муниципальные и партийные фильтры, которые позволили власти в буквальном смысле слова фильтровать списки кандидатов, допуская до выборов только лояльных и не опасных для себя политиков. Чтобы выдвинуться в губернаторы, кандидату нужно собрать подписи муниципальных депутатов (подавляющее большинство из которых контролируется «Единой Россией»). Политическая партия может участвовать в выборах без сбора подписей, только если имеет своих представителей в нижестоящих парламентах. В результате сложилась иезуитская и издевательская система: вернув выборы губернаторов, власть руками Госдумы фактически сохранила их назначаемость, просто сделав всю процедуру более сложной, громоздкой и внешне похожей на настоящие выборы.

Нельзя забывать и о еще одном фильтре — запрете на участие в выборах кандидатов с судимостями. Принятый под лозунгами борьбы с криминалом во власти, этот фильтр на деле позволил не пускать на выборы наиболее принципиальных оппозиционеров. Главный пострадавший от этого закона — Алексей Навальный, которому теперь закрыт путь к любой избирательной кампании.

«Закон Димы Яковлева»

Официально закон называется «О мерах воздействия на лиц, причастных к нарушениям основополагающих прав и свобод человека, прав и свобод граждан Российской Федерации». За этим ничего не говорящим названием скрывается закон, запретивший гражданам США усыновлять детей из России. По распространенному убеждению, именно этот документ стал переломным в истории нынешнего созыва Госдумы — его показательно приняли на фоне бурных общественных дискуссий при полном единогласии депутатов. Формально закон не затрагивал политику и власть, а касался самых уязвимых жителей страны — сирот, имеющих мало шансов обрести семью. И тем не менее документ был принят, став символом новой эпохи: антиамериканизм с этой поры стал одним из основных идеологических принципов, а Госдума показала свою готовность выполнить любую волю Кремля, даже самую неоднозначную.

Закон о митингах

Первым запретительным законом шестого созыва Госдумы был «закон о митингах» — принципиальные поправки в ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», принятые после волны уличных протестов и столкновений на Болотной площади в Москве. Закон, во-первых, многократно увеличил штрафы за нарушения порядка проведения уличных акций, а, во-вторых, расширил сам перечень нарушений, под которые теперь можно при желании подвести любой митинг. Два года спустя законодательство о митингах было ужесточено еще сильнее — теперь за неоднократное нарушение во время уличных акций можно получить реальный тюремный срок. Первые осужденные по этой статье в России уже есть. В политическом смысле «закон о митингах» сделал невозможной для оппозиции тактику легального уличного протеста: власть имеет возможность отказать в проведении любого неугодного ей митинга, а за несогласованные акции может отправлять организаторов и участников в тюрьму. Повторение «протестной волны» теперь представляется маловероятным.

Закон о «гей-пропаганде»

Еще один идеологически важный закон — так называемый закон о «гей-пропаганде». Благодаря нему в 2013 году в Кодексе об административных правонарушениях появилась статья 6.21 «Пропаганда нетрадиционных сексуальных отношений среди несовершеннолетних». Эта статья предусматривает наказание за «пропаганду нетрадиционных сексуальных отношений среди несовершеннолетних, выразившуюся в распространении информации, направленной на формирование у несовершеннолетних нетрадиционных сексуальных установок, привлекательности нетрадиционных сексуальных отношений, искаженного представления о социальной равноценности традиционных и нетрадиционных сексуальных отношений, либо навязывание информации о нетрадиционных сексуальных отношениях, вызывающей интерес к таким отношениям, если эти действия не содержат уголовно наказуемого деяния».

С момента принятия закона в стране вынесено уже множество судебных решений по этой статье, которые показали, что суды трактуют понятие «гей-пропаганды» довольно широко, зачастую выписывая штрафы за любое позитивное мнение о ЛГБТ или попытку дать слово гей-сообществу. Но важнее здесь не столько судебные решения, сколько политическое значение закона: с этого момента гомофобия стала частью идеологического курса российской власти и одной из важнейших точек размежевания с Западом.

Закон об иностранных агентах

Законодательство об «иностранных агентах» начало разрабатываться одним из первых, еще в 2012 году. Согласно закону, любое НКО, получающее финансирование из-за рубежа и занимающееся политической деятельностью, должно получить статус «иностранного агента». Помимо унизительного статуса это предусматривает более строгое отношение к нему со стороны контролирующих органов. Закон стал важнейшим инструментом давления власти на гражданское общество — под него попали не только организации, связанные с политикой (например, ассоциация «Голос», занимающаяся независимым наблюдением на выборах), но и совершенно неполитические НКО — к примеру, просветительский фонд «Династия», занимавшийся поддержкой науки и образования. Политическое значение закона состоит в том, что он отрезал общественные организации от иностранного финансирования, вынуждая многие из них просить финансовой помощи у государства. Государство в такой помощи не отказывает, но очевидно, что в обмен на материальную поддержку власть требует от НКО полной лояльности.

«Закон Лугового»

Внесенный депутатом Андреем Луговым закон также называют законом о внесудебных блокировках сайтов. Собственно, этим всё сказано — документ предусматривает, что Генеральная прокуратура может потребовать закрыть доступ к любому сайту, если найдет там призывы к массовым беспорядкам или экстремистской деятельности. Оспорить блокировку можно в суде, но доказать российским судьям, что Генпрокуратура может быть в чем-то не права, не так-то просто. По факту важен сам принцип — власть получила возможность оперативно, без суда закрыть любой сайт. Сейчас генпрокурор просит, чтобы право инициировать блокировки получили и прокуроры регионов. Если это произойдет, закрытых без суда сайтов станет явно больше. Впрочем, над этим предстоит работать уже новому созыву Госдумы.

Закон о «пропаганде сепаратизма»

В 2013 году Госдума ввела в Уголовный кодекс новую статью — «Публичные призывы к осуществлению действий, направленных на нарушение территориальной целостности Российской Федерации». В нынешней редакции эта статья предполагает максимальное наказание в виде пяти лет лишения свободы. Первые приговоры по этой статье суды уже вынесли. Закон, очевидно, должен был положить конец любым дискуссиям о территориальном составе Российской Федерации, запретив даже сами разговоры о праве тех или иных регионов на самоопределение. Особенно актуальным этот закон стал в 2014 году, после присоединения Крыма к РФ. Любые призывы вернуть Крым Украине официально являются в России уголовным преступлением.

Закон о «реестре запрещенных сайтов»

Сейчас, в 2016 году, этот закон кажется почти что безобидным, но на деле именно он послужил отправной точкой в ограничении Интернета государством. После принятия документа в России появился реестр сайтов, доступ к которым ограничен доступ на территории РФ. Изначально в него должны были попадать сайты, которые пропагандируют употребление наркотиков, совершение самоубийства или содержат детскую порнографию. Ведением реестра занимает Роскомнадзор, который именно после принятия этого закона фактически превратился в главное орудие государства по ограничению Сети. За три с лишним года закон стал работать в полную силу, ограничение доступа к сайтам поставлено на поток — однажды едва не была закрыта «Википедия», запрещен доступ к «Рутрекеру». Недавний скандал с «суицидными группами» в соцсети «ВКонтакте» — тоже следствие этого закона, который запретил «пропаганду суицида».

Перенос выборов в Госдуму

Завершает список «плохих» законов документ, который, казалось бы, касается только узкого политического сообщества и на первый взгляд не так уж плох. Речь идет о переносе выборов в Госдуму с декабря на сентябрь 2018 года. Зачем это было сделано, до сих пор не очень понятно: видимо, для того, чтобы сдвинуть кампанию на лето, когда избиратели находятся в отпусках. Но важно не это, важно то, что сокращение срока полномочий депутатов Госдумы на два с половиной месяца никак не вписывалось в Конституцию. Основной закон страны просто не предусматривает такой возможности переноса выборов. Однако Госдума сделала это, заручившись поддержкой Конституционного суда, который разрешил перенести выборы «в конституционно значимых целях». С политической точки зрения закон провозгласил новый принцип: «если Конституция не разрешает, но власти очень хочется, то она может это сделать». Можно ожидать, что по такой же схеме руководство страны сможет провести еще какие-нибудь изменения, не вписывающиеся в Конституцию — например, касающиеся выборов или сроков полномочий президента.

Говоря про все эти законы, принятые Государственной думой, нельзя забывать того, что многие из них реально были инициированы не парламентом, а администрацией президента (или как минимум согласовывались с ней). Кроме того, все законы были одобрены Советом Федерации и подписаны президентом Владимиром Путиным. Так что считать Госдуму единственным источником или средоточием зла, наверное, было бы неправильно. Впрочем, это не повод снимать с нее ответственность.

За один день пять административок, одна из них - за эпизод, штраф за который уже оплачен. Дмитрий Высоцкий, главред мурманского информагентства «СеверПост» уверен: внезапная активность Роскомнадзора неспроста, ведомство действует по указке. Цель - закрыть агентство.

«СеверПост» — одно из немногих независимых изданий в области. За 4 года стало самым цитируемым СМИ региона. По оперативности фору даст многим. К чиновникам настроено критично, с агентством не раз судились. Иногда обиженные персонажи публикаций пытались «решить проблему» без суда — даже конспирологический фильм на местном ТВ крутили о гипотетической связи главного редактора с мифическими «бандеровцами». Решения судов были разными, но закрыть издание еще не пытались.

— Для меня очевидно: то, что происходит сейчас, — заказ, — говорит Высоцкий. — Когда я получил все протоколы, позвонил Прошкину (главе областного управления Роскомнадзора. — Т. Б. ), говорю: «А если я сейчас закрою СМИ — с учетом такого давления?» Он аж расцвел: «О, вы закрыть хотите? Я вам подскажу, как». Ну и следующее письмо от них приходит, из которого вообще все понятно: якобы наш устав противоречит закону о СМИ. Явно ищут основание для отзыва свидетельства о регистрации.

Первый штраф Дмитрий получил примерно за неделю до остальных. Случай бредовый: издание проиллюстрировало анонс празднования Дня рыбака в Мурманске афишей мероприятия, присланной из правительства области. На афише отсутствовала возрастная маркировка. Нет, ничего крамольного на торжестве не ожидалось, но Роскомнадзор счел публикацию грубым нарушением закона — правда, не со стороны авторов афиши, а со стороны журналистов. Оштрафовали за это Высоцкого как должностное лицо. Когда Дмитрий попытался предъявить скан сопроводительного письма из правительства — дескать, не мог же я сам в фотошопе пририсовать эту маркировку на готовую афишу, — получил ответ: правительство штрафовать никто не будет, так как это не СМИ. А «СеверПост» — будут. И спустя неделю составили новый протокол по тому же эпизоду — уже на лицо юридическое.

Остальные четыре протокола — все по следам одной публикации. Агентство сообщило об издевательствах над ребенком, попавших на YouTube. Публикация стала поводом для возбуждения уголовного дела по факту истязаний. Но РКН счел наличие в тексте заметки гиперссылки на само видео, содержащее нецензурную брань, нарушением закона и намерен оштрафовать за это четырежды: юрлицо и главред получили по протоколу за употребление ненормативной лексики. Само видео даже не перезаливали на сайт «СеверПоста», и еще по одному — за нарушение ФЗ «О защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию», в просторечии — «закона о пропаганде». Притом что ссылка была снабжена ремаркой «Строго 18+», больше того, аналогичная маркировка стоит в «шапке» самого информагентства. Однако эксперты, чье заключение легло в основу протокола, видимо, сочли, что дети непременно нарушат это ограничение, перейдут по ссылке и будут травмированы услышанным. Если суд прислушается к позиции надзорного органа, суммарно штрафы могут достичь нескольких миллионов, после чего продолжать работу агентству будет просто не на что.

Получив после всего этого письмо о несоответствии закону устава ИА, Дмитрий понял, что война идет на выживание. Позвонил в РКН, поинтересовался, отчего это предыдущие четыре года ведомство никак уставом не интересовалось.

— Все это время мы выстраивали свой функционал. А теперь заработали наполную, — заявил глава РКН Николай Прошкин.

Параллельно агентству отказала в аккредитации мурманская мэрия, а пресс-служба правительства области за три часа до назначенного времени без объяснения причин отменила интервью губернатора, о котором договаривались за четыре месяца. Журналисты уверены: их превращают в маргиналов, готовясь к отзыву свидетельства о регистрации. В следующем году в области губернаторские выборы, зачистка информационного поля, очевидно, уже началась.